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17 Mrz

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Ansatz: Das Recht auf Nahrung und das Staatenberichtsverfahren der Vereinten Nationen

3 Apr

Vorwort des Herausgebers:

Es geht um folgendes: Vor einigen Jahren, als ich zu Ansätzen zum Thema Welt-Grundeinkommen recherchierte, stieß ich verwundert auf den Umstand, dass bereits höchst offiziell ein Instrumentarium eingerichtet ist, um mit dem Problem fertig zu werden. Ein Uno-Kontrollorgan in Genf erhält alle fünf Jahre von den Staaten, die dem Menschenrechtspakt beigetreten sind, also etwas unscharf formuliert allen, Berichte, wie weit die schon mit den Menschenrechten im Allgemeinen vorangekommen sind und mit dem Menschenrecht auf Nahrung und angemessenem Lebensstandard im Speziellen. Also man stelle sich vor, die kommen dann mit ihren Berichten an und die Genfer sagen dann in Regelmäßigkeit: Du, du, du, böser, böser, böser, du sollst doch nicht 800 Millionen Menschen am Stück verhungern lassen und nach fünf Jahren das Ganze dann in milder Hoffnung wiederholt: „Ach, es sind jetzt schon 1 Milliarde geworden? Das ist aber schade!“

Dass ich nicht falsch verstanden werde, ich finde es ja richtig, dass man denen beim Nahrungsmittel-Vorenthalten auf die Finger guckt. Wenn also die Maschine im Großen und Ganzen gut konzipiert ist, heißt es auf Fehlersuche gehen. Und dazu ist es nützlich, das System genauer zu kennen.  Eigentlich geht es imho um einen Individualanspruch. Man stelle sich also vor, ein Hungernder erhebt Klage vor dem Menschenrecht-Gerichtshof: die haben mir nichts zu essen geben.  Falls der entsprechende Staat dann nichts hätte, müsste er von den anderen Staaten unterstützt werden. So die Theorie.  Da dieses Regulativ gerade noch unrealistisch ist,  ist es bis dahin und stattdessen die Aufgabe der Genfer, für die Einhaltung dieses Menschenrechts zu sorgen.  Tun Sie es? Nein! Jetzt ist die erste Frage: Warum nicht? Schaffen Sie es nicht? Machen Sie vielleicht nur einen Alibijob? Sind Sie vielleicht verängstigt? Und die zweite Frage: Wie kann man dem am besten Abhilfe schaffen? Sollte man unterstützen oder anprangern? Die Lieblingsidee auf Weltweitesgrundeinkommenwatch ist bis auf weiteres denen das Geld zu streichen.

Den Vorwurf, den  man hier involvierten Leuten am ehesten machen könnte , so scheint es und so vermute ich an diesem Stand der Untersuchung, ist: unterlassene Alarmleistung.  Noch zu erwähnen, dass ich jene beargwöhne, die ohne weitere Erklärung behaupten, das würde hier sowieso nicht nutzen. Das Gegenteil ist der Fall.

Deswegen

Deswegen habe ich eine befreundete Person beauftragt, diese Zusammenhänge mal zu näher zu recherchieren, für mich und andere mit ähnlichen Zielen in Laien-gerechter Form.

Also im Anschluss hier der Text zu „Was machen die da und auf welcher Grundlage“:

Das Recht auf Nahrung ist eines der am breitesten verletzten Menschenrechte. Obwohl klare völkerrechtliche Bestimmungen seine Durchsetzbarkeit gewährleisten könnten, spricht der Fortschritt ihrer Durchsetzung dem Menschenrecht und damit der Existenz der Millionen von Hunger und Mangelernährung geplagten Menschen Hohn.

Hier soll ein Überblick über die Verfahren gegeben werden, die der Kontrolle bzw. Beförderung dieser Fortschritte derzeit dienen, verknüpft mit Vermutungen zu den Ursachen für die mangelnde Durchsetzung des Rechts auf Nahrung. Warum greifen die Beteiligten nicht zum naheliegendsten Instrument?

Das Recht auf Nahrung und das Staatenberichtsverfahren der Vereinten Nationen

Das Recht auf Nahrung ist im internationalen Recht neben u.a. der Allgemeinen Erklärung der Menschrechte am umfassensten im 1966 begründeten UN-Sozialpakt (Pakt I, International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, ICESCR) verankert.

Dem UN-Sozialpakt sind bislang weltweit 160 Staaten beigetreten (1) und haben sich auf diesem Weg rechtlich bindend dazu verpflichtet, den Zugang zu Nahrung zu respektieren bzw. nicht zu stören, ihn zu schützen sowie den ökonomischen und physischen Zugang zu Nahrung zu gewährleisten (2), als Teil des jedem Menschen zustehenden angemessenen Lebensstandards. Das Recht auf Nahrung umfasst dabei laut Art. 11 Abs. 2 als minimalen Kerninhalt das fundamentale Recht auf Freiheit von Hunger und Mangelernährung.

Die Einhaltung der staatlichen Pflichten, die aus dem Sozialpakt erwachsen, wird durch den UN-Ausschuss über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (CESCR) überwacht. Seine 18 Mitglieder stellen Experten, die durch den übergeordneten Wirtschafts- und Sozialrat der UN (Economic and Social Council. ECOSOC) gewählt werden (2).

Zur Durchsetzung der im Sozialpakt vereinbarten Rechtspflichten der Staaten steht einzig das Staatenberichtsverfahren als Kontrollinstrument zur Verfügung (s.u.).

Aufgrund eines Fakultativprotokolls von 1998 soll in Zukunft das sogenannte Individualbeschwerdeverfahren für die WSK-Rechte (4) eingeführt werden. Bislang haben 8 von 10 dafür nötigen Staaten das Protokoll ratifiziert (5). Danach könnte sich jeder (z.B. von Hunger bedrohte) Mensch über Staaten, die das Fakultativprotokoll ratifiziert haben, bei UN-Organen wie dem Ausschuss für Menschenrechte beschweren.

– Der Ablauf des Staatenberichtsverfahrens im Rahmen des UN-Sozialpakts:

Nach dem Beitritt zum UN-Sozialpakt ist der jeweilige Staat zur Abgabe schriftlicher Berichte an den CESCR in regemäßigen Abständen verpflichtet. Der erste Bericht eines zum Pakt beigetretenen Staats gilt dabei der Darstellung der zur Umsetzung in Angriff genommenen Maßnahmen. Die weiteren, im Abstand von 5 Jahren einzureichenden Berichte, dienen der Dokumentation des Menschrechtsstaus, der Fortschritts und der Hemmnisse, die sich im Rahmen der Bemühungen um die Erfüllung der im Sozialpakt genannten Menschrechte ergeben. Die Berichte sind nach den detaillierten Reporting Guidelines (Leitlinien) des CESCR zu verfassen.

Die Staatenberichte werden vom CESCR zweimal jährlich in Genf geprüft. Eine Arbeitsgruppe des CESCR (pre-sessional working group), zu der jeweils ein sogenannter Länderberichterstatter gehört, erstellt vorab eine Fragenliste, die vom Vertragsstaat im Rahmen eines Treffens seiner Regierungsdelegation mit dem Ausschuss zu beantworten ist. Dabei werden auch externe Informationen etwa von NGOs (sogenannte Schattenberichte) wesentlich berücksichtigt.

Der Kern des Staatenberichtsverfahrens ist der öffentliche Treffen zwischen dem CESCR und der Regierungsdelegation. Nach der Vorstellung des Berichts und der Antworten auf die Fragenliste wird der Bericht in 4 Sparten auf alle im Sozialpakt festgesetzten Menschrechte (u.a. Substitenzrechte wie das Recht auf Nahrung) hin geprüft. Während dieses Dialogs sind Stellungnahmen bzw. Fragen von Sonderorganisationen der UNO wie der WHO oder FAO möglich.

In einer nicht-öffentlichen Sitzung werden die von den Länderberichterstattern entworfenen Schlussfolgerungen (Concluding Observations) zu den Staatenberichten verabschiedet. Sie weisen die folgende Struktur auf: Enführung, positive Aspekte, Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Verpflichtungen, hauptsächliche Bedenken sowie Vorschläge und Empfehlungen.

Im sogennanten Follow-up-Verfahren werden die Vertragsstaaten aufgefordert, im kommenden Bericht Stellung zur Umsetzung der Empfehlungen zu nehmen und zu definierten, besonders problematischen Aspekten ihres Menschrechtsstatus vorab Zusatzinformationen zu liefern. (Wie zweimal bereits geschehen, ist im Fall des Nichterbringens o.g. Zusatzinformationen eine Mission einer Ausschussdelegation in den jeweiligen Vertragsstaat möglich.)

Bei – der sehr verbreiteten – Säumnis der Vertragsstaaten in Bezug auf die Erstellung oder rechtzeitige Abgabe der Staatenberichte kann das Prüfungsverfahren auch ohne Beteiligung des Vertragsstaats erfolgen.

– Die General Comments des CESCR:

In seinen allgemeinen Kommentaren werden Erkenntnisse aus dem Vertragsverfahren im gesamten Ausschuss zusammengefasst. Sie dienen u.a. der Kommentierung bzw. Konkretisierung der materiellen Verpflichtungen der Vertragsstaaten aus dem Sozialpakt. Seit dem Jahr 2000 werden die Kommentare zu einzelnen Rechten (wie Gesundheit, Trinkwasser, Gleichberechtigung von Männern und Frauen u.a.) nach einem einheitlichen Schema verfasst.

Die Kommentare gehen oft von den Diskussionen des sogenannten „day of general discussion“ aus, der vom CESCR während seiner Sitzungsperioden gemeinsam mit interessierten Teilnehmern wie NGOs, Sachverständigen, Sonderberichterstattern und UN-Organisations-Vertretern abgehalten wird.

Der relevanteste Kommentar zum right to adequate food (Art. 11des UN-Sozialpakts) ist 1999 erschienen (GC Nr. 12): „Physical accessibility implies that adequate food must be accessible to everyone…“ (Pargraph 13).

Um dieses Ziel zu erreichen, sind die Staaten nach Art. 2.1 des ICESCR (Sozialpakts) verpflichtet, individuell und mit Hilfe internationaler ökonomischer und technischer Unterstützung und Kooperation, die im Pakt vereinbarten Verpflichtungen so weit wie zum gegeben Zeitpunkt möglich bzw. schrittweise schließlich voll zu erfüllen und dafür das Maximum ihrer erreichbaren Ressourcen und alle angezeigten Mittel einzusetzen; hier sind v.a. auch legislative Maßnahmen eingeschlossen.

Im General Comment Nr. 12 (Paragraph 32) wird betont, dass Opfer der Verletzung des Rechts auf Nahrung Zugang zu rechtlichen oder anderen Behelfen haben sollten. Alle Opfer derartiger Rechtsverletzungen wird der Anspruch auf eine angemessene Wiedergutmachung zugesprochen, die die Form von Restitution, Entschädigung, Genugtuung oder Garantien der Nichtwiederholung erfolgen kann.

In einer Selbstdarstellung des CESCR steht, der Implementierung des internationalen in das nationale oder regionale Recht liege das Prinzip zugrunde „that courts should avoid placing their Government in violation of the terms of an international treaty which it has ratified“ (7).

Dennoch ist die Realität weltweit weit von den Garantien des UN-Sozialpakts entfernt. Warum?

Hinweise, Verdachtsmomente, warum die noch nicht am Ziel sind“

Formal-juristische Gründe:

Mit dem Staatenberichtsverfahren als bislang einzigem Überwachungsverfahren sind die WSK-Rechte im Vergleich zu anderen Menschenrechten mit einer geringeren Bandbreite an Durchsetzungsmechanismen ausgestattet. Dies sieht etwa R. Künnemann in der Abtrennung der bürgerlichen und sozialen Rechte in einem 2. Pakt und einer reduktionistischen Interpretation der WSK-Rechte bis in die 1990er Jahre hinein begründet (8).

Das Staatenberichtsverfahren hat eine auf die staatlichen Rechtsordnungen ausgerichtete Wirkung, die internationalen Organe sind aber mit nur geringen Druckmitteln ausgestattet, wenn Staaten ihren Verpflichtungen im Rahmen des Verfahrens der Selbstevaluation nicht erfüllen.

Wie erwähnt besteht bislang noch keine Möglichkeit zur Individualbeschwerde, die die individuelle Durchsetzbarkeit des Rechts auf Nahrung befördern würde und so einen stärkeren Druck auf Staaten und beteiligte Institutionen ausüben könnte.

Gründe, die in der Handhabung der Rechte durch die Beteiligten liegen:

Trotzdem das Recht auf Nahrung von vielen Staaten offenbar missachtet bzw. den Garantien aus dem Pakt nicht Genüge geleistet wird – also das geltende Völkerrecht verletzt wird – und auch internationale Hilfe hier keine dauerhafte oder flächendeckende Hilfe bereitstellt, geht kein klar vernehmbarer Aufschrei durch die Reihen der beteiligten Institutionen. Warum?

(……Fortsetzung fehlt noch…..)

Anhang:

Laut General Comment I des CESCR dient das Berichtsprüfungsverfahren 7 Zielen (6):

  1. die Bestandsaufnahme der rechtlichen Situation (Gesetze, Verfahren etc.) im Bereich der Menschenrechte durch den Vertragsstaat
  2. die realistische Einschätzung der tatsächlichen Situation der Menschenrechte durch den Vertragsstaat
  3. die Möglichkeit, Fortschritte im Bereich der Menschenrechte nachzuweisen
  4. die Erleichterung der Überwachung des Vertragsstaats durch die Öffentlichkeit
  5. die Schaffung einer Grundlage für die Evaluation der Fortschritte des Vertragsstaats im Bereich der Menschenrechte
  6. die Vermittlung eines vertieften Verständnisses für die Probleme und Misserfolge bei der Umsetzung des Paktes
  7. die Erleichterung des Informationsaustauschs zwischen den Staaten, damit diese die ihnen gemeinsame Probleme im Bereich der Realisierung der Menschenrechte besser verstehen können

Hinweise und Quellen:

  1. Status der Ratifizierung siehe: http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-3&chapter=4&lang=en
  2. S. General Comment 12, 1999 (CESCR)
  3. Der ECOSOC setzt sich aus den Abgesandten seiner 54 Mitgliedsstaaten zusammen, ist also kein unabhängiges, sondern ein politisches Organ.
  4. WSK-Rechte = wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte
  5. Status der Ratifizierung siehe: http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-3-a&chapter=4&lang=en
  6. Quelle hierfür und für das Berichtsverfahren im allgemeinen: Kälin, Walter/Künzli, Jörg: Universeller Menschenrechtsschutz, Basel 2005.

(7) http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FactSheet16rev.1en.pdf (Seite 14) (8) http://www.fao.org/righttofood/KC/downloads/vl/en/details/221310.htm